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特大城市供地“新政”讓城鎮化和樓市實現雙贏

2016.07.10

近日,國土部發布《土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)調整方案》,大幅調低了2020年前京津滬耕地保有量。北京從21.5萬公頃調至11.1萬公頃,天津從43.7萬公頃調至24.9萬公頃,上海從33.4萬公頃調至18.8萬公頃。三個直轄市平均調減幅度達23.3%,北京調減幅度近50%,調整分別為京津地區和上海釋放1000600平方公里城市用地。問題是,出于城市“攤大餅”、緩解承載力考慮,近年來國家一直強調,特大城市用地要“減量發展”,并為特大城市“劃定邊界”作為剛性約束。大幅縮減耕地保有量,是否是特大城市用地政策的轉折、對樓市有何影響?

《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》明確的量化指標,是包括京津滬在內的所有城市執行耕地保護任務的“紅線”。但是,隨著城市規??焖贁U張,京津滬三地距離突破2020年耕地保護指標已是“咫尺之遙”。2014年土地“二調”顯示,北京耕地實保面積為22.71萬公頃,這意味著未來6年僅有1.24萬公頃的新增占用空間;上海土地“二調”顯示,滬上耕地“紅線”已被侵占6萬公頃。人口持續涌入,三大直轄市調減耕地或是城市擴張倒逼所致。

筆者認為,此舉或預示著特大城市供地政策轉變。2015年底召開的全國城市工作會議明確指出,“必須認識、尊重、順應城市發展規律”。事實上,在城市化“下半場”,即城市化率達到50%以后,都市圈將引領城鎮化,人口大規模向都市圈集聚,這是未來我國城市化的主旋律。近年來,人口向三大都市圈集聚趨勢十分明顯。目前,我國2.6億轉移人口中,50%1億人左右)集中在三大都市圈,京滬穗深就吸收了近5000萬外來人口。截至2015年,三大都市圈集中了城市人口的55%、GDP42.1%、進出口的60%、利用外資的90%,京滬穗深四大機場占全國機場吞吐量的35.2%。

聯合國預測,未來10年我國還有1.7億人口流入城市,多數會流入生產效率高、以服務業為主的三大都市圈。而且,為更好地發揮對區域經濟的輻射帶動作用,培育區域發展增長極,城市群規劃開始向更大空間范圍的大都會圈規劃轉變。2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》及2015年中共中央關于“十三五”規劃編制的建議,首次提出要建設京津冀、長三角和珠三角三個世界級城市群,在中西部建設(002302,股吧)若干區域城市群及省內城市群。

今年以來,“十三五”城市群大修編漸次展開。相比“十一五”和“十二五”,此次修編的最大看點就是擴大單體都市群的空間范圍,打造由“世界級中心-區域中心-省級中心-一般城市”組成的大都會圈。如新的京津冀都市圈涵蓋了環渤海、山東內陸部分城市;3月底發布的成渝城市群規劃,基本包含重慶和四川全境,輻射長江經濟帶和絲綢之路經濟帶;6月初發布的長三角城市群規劃,將合肥為區域中心的皖江城市群納入其中;深港都會圈、深莞惠都市圈和廣佛都市圈,已通過自貿區,向包含中山、汕尾和河源在內的香港-珠三角大都會圈發展。

特大城市高房價和“去庫存”實踐及反思,倒逼大都會圈規劃加速。近年來,為支持經濟轉型和緩解系統性風險所進行的寬松操作,客觀上推高一線城市樓市價格。人口、資源過度向一線城市集中帶來了龐大剛需、投資需求,過去10年揚湯止沸的“109調”無法解決根本問題。但同時,旨在緩解特大城市承載力,促進區域平衡,通過壓縮特大城市用地供應,疏導人口、產業向內地二三線城市轉移的戰略也難以避免地帶來內地房地產過剩的“后遺癥”。

“去庫存”需全面反思。一邊是特大城市限制人口的政策不斷加碼,但外來人口“削尖腦袋”往里面擠,另一邊是內地城市優惠多多,但無法成為就業和購房首選,樓市和城鎮化發展都出現了嚴重的“空間錯配”。城鎮化紅利一度被認為是繼出口之后,拉動中國經濟的新引擎,也一度被賦予引領中國經濟新常態的重任。目前,中國城市化進程剛剛過半,遠未達到發達國家的比率。需要反思的不是城鎮化紅利,而是城市化布局的戰略和導向。一線城市“豪宅化”,無地可供、“地王”頻現、超高的舊改成本不可推責,但無法打破行政壁壘,將資源疏解到周邊受輻射區域才是癥結。

軌道交通時代的到來,為破解難題提供了絕佳機會。軌道交通是大都會圈的先導,也是大都會圈資源集聚的載體。近日,國務院通過了《中長期鐵路網規劃》,我國將打造“八縱八橫”鐵路網,取代2008年版《中長期鐵路網規劃》提出的“四縱四橫”的鐵路網規劃。根據最新規劃,到2020年,我國普通鐵路網將覆蓋20萬以上人口城市,快速鐵路網基本覆蓋50萬以上人口城市;建立以城際客運為主、“零距離”換乘為規劃主旨、與地鐵和公交等其他交通工具“無縫對接”的綜合交通體系,從而實現相鄰大中城市間1-4小時、城市群內0.5-2小時的交通圈。

在東京和香港,軌道對公共交通的分擔率在90%以上。目前,京滬穗深這一比率分別為42%、51%、47%、28%。軌道交通路網密度不夠,加上行政壁壘限制,資源高度集中在中心城區,這是“城市病”的罪魁禍首、也是一線城市房價暴漲的規劃原因。軌道交通導向的城市空間再造就是大都會圈化。目前,上海地鐵11號線已通往蘇州、北京6號線和平谷線將通往河北、深圳8號線將通往東莞。三大都會圈中長期軌道交通規劃基本都遵循向外開拓的思路,高效利用城市遠郊空間,并通過軌道交通、高鐵路網實現與周邊城市互聯互通,徹底打破空間約束。

由此,都會圈內城市耕地保護“紅線”反而成了壁壘。京津滬大幅調減耕地是大都會圈建設的第一步。以日本為例,2188平方公里的東京約相當于上海的1/3,但1.3萬平方公里的東京圈卻相當于兩個上海,人口近4000萬。如此密度實際并不擁擠,大都會圈功不可沒。1960-1990年的30年間,東京軌道交通的通車里程從1000公里增加到了2025公里,東京的人口也從1786萬增加到了3180萬。也就是說,軌道交通增加了1倍,人口也增加了1倍。

土地和空間規劃也應順應城市化新規律。2003年以來,基于區域平衡和控制城市規模的考慮,新增土地更傾向于中西部,東部地區及特大城市一直強調要“減量供地”甚至“零供地”。土地供應不足是特大城市“地王”頻現和房價上漲的重要推手。2010年以來,北京宅地供應計劃平均完成率不足50%。2015年,北京供應宅地建筑面積1483萬平方米,同比下降了11%,創8年新低;2016年上半年,北京供應宅地僅38.7萬平米建筑面積,僅能提供3000套住房,而2015年北京新房成交就達到10萬套。宅地供應屢創歷史新低,惡化了市場供求預期,成為“逢拍地、必地王”的主要推手。城市化過程中,建設用地配置并沒有適應就業創造和人流方向。

目前,包括北京在內的特大城市,“地王”和房價相互推動,住房“豪宅化”已成常態。房價是實體經濟的基礎成本,房價和租金快速上漲導致城市集聚效應弱化,用工成本和公共服務分攤成本上升。2003年以來頻繁的“勞工荒”即是佐證;另一方面,房價帶動工資上漲,影響企業選址,高端制造業受沖擊,近期智能設備企業外遷與此相關。當然,在地均產值上,相比發達國家,特大城市用地效率需提升。但高房價下,存量盤活成本高、周期長,涉及利益繁雜。中短期內,存量盤活很難為城市騰挪出低成本的空間資源。

因此,特大城市用地政策亟待調整。在全球大都市中,很難找到像我國北上廣深等特大城市一樣,還保留如此之多的農業用地、設立嚴格的耕地保護指標。目前,我國特大城市農業用地占市域面積的比例在25%-30%,在全球最高。上海市域面積為6300余平方公里,但到2020年的農業用地保有量竟然高達2500平方公里,也就是至少有一半土地留給農業(耕地、林地等)。糧食和耕地保護應是全國目標,非區域僵化的指標考核。建設用地產出效率高的特大城市,不應以高房價、低效率為代價保持耕地。土地從第一產業到第二、三產業的功能轉變,可以平抑房價,創造巨大的經濟和社會價值,如投資、稅收和就業。同時,土地功能轉變也有利于吸納外來農業人口,為人口轉出地區的宅基地復墾為耕地、耕地規?;娃r業產業化創造條件。

就耕地保護而言,可通過建設用地“增減掛鉤”、耕地“占補平衡”實現。北京等大城市調減的耕地,可通過內地宅基地和非農建設用地復墾為耕地,并以市場化交易的方式來平衡。這樣,內地農業人口也分享到了城市化、土地資本化的巨大紅利。當然,調減耕地騰出來的土地,不意味著京津滬等城市房地產用地會相應增加,在基礎設施等方面也會給予相應的空間供應。

土地用途調整和軌道交通密度增加,高附加值的城市空間擴大,大都會圈將吸附更多的人口和資源,城市的集聚效應將進一步提升。而且,軌道交通能填平房價高低區域之間的鴻溝,人口隨軌道延伸擇洼地而居,城市化成本趨于降低。在房地產投資和基建投資、消費水平保持和升級上、經濟穩定和轉型的引領上,更具集聚能力的大都會圈具有“壓艙石”作用,這也是我國未來城鎮化和樓市發展“雙贏”格局形成的標志。

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